党的十九大报告提出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，做出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署。城镇垃圾处理工作是我国生态文明建设的重要方面，近年来，我国城镇垃圾处理工作取得积极进展，但随着环境整治及防治污染工作要求和标准的不断提高，处理设施建设、运营管理能力等短板日益凸显，财政补贴资金压力不断加大。为促进垃圾处理行业健康持续发展，全面掌握行业实际成本水平，对56家垃圾处理企业的运营和成本情况进行了调查，测算了垃圾处理不同环节的成本水平，为完善绿色发展价格机制、垃圾处理收费政策提供参考。

一、基本情况

（一）城市生活垃圾收费情况

除沈阳、宁波和上海外，33个城市制定了居民生活垃圾处理费收费标准，其中，长沙、海口和乌鲁木齐为水消费系数法随水计征，深圳为按排污水量计征，其他28个城市为按户或按人计征。除沈阳外，35个城市制定了非居民生活垃圾处理收费标准。收费方式主要是上门收取和委托代收，采取委托代收的，一般为委托居委会、物业公司代收，委托税务、工商、财政等部门代收代缴，或与水费、燃气费等公用事业费用联合收取等。

各地对垃圾处理费的收取和支出的管理有多种形式，但均按照“收支两条线”的原则，实行专款专用。由于垃圾处理费征收率普遍偏低、征收标准与处理成本相差较大等原因，收取的垃圾处理费难以覆盖支出，在36个大中城市中，除上海外，普遍反映收支不平衡，财政补贴压力较大。

（二）成本调查情况

采用填报调查表的方式，对56家从事城市生活垃圾收集、运输、处理的企业进行了成本调查。在垃圾收集、运输环节，由于部分从事垃圾收集的调查企业（单位）是事业单位，无期间费用和税金及附加，我们仅对直接成本构成情况进行分析。在直接成本各成本项目中，占比最大的是职工薪酬，其次是动力费、折旧费，其他成本项目占比较小。在垃圾处理环节，采用填埋处理方式的企业在直接成本各成本项目中，占比最大的三项成本项目分别是职工薪酬、填埋覆盖费和材料费。采用焚烧处理方式占比最大的三项成本项目分别是折旧费、材料费和修理费。其中，采用焚烧处理方式企业的成本明显高于采用填埋处理方式企业，约是采用填埋处理方式企业的7倍，扣除售电收入后，约是采用填埋处理方式企业的1.6倍。

二、调查发现的主要问题

一是生产布局缺乏科学合理规划。采用垃圾焚烧处理比例低，部分地区垃圾处理设施超负荷运行；部分地区垃圾处理场规划以后邻避效应严重，项目不能如期建设。二是经营管理方式较为混乱。市政、环卫等行政事业单位直接负责、委托企业运营、采特许经营、政府购买服务等多种形式兼有。三是收费金额与处理成本相去甚远，尚未建立收费动态调整机制。部分地区垃圾处理收费标准制定还是在2000年左右，当时制定的垃圾处理费水平较低，远远跟不上当前垃圾处理成本。四是数据基础薄弱。各地对垃圾产生量、单位处置成本及分环节垃圾、处理费收支等基本情况未进行过系统调查及全面统计核算，各项数据散落在各个职能部门之间，部门之间统计、核算口径不一致。五是成本研究不够全面科学。缺少统一的成本口径和参照标杆，成本涵盖不够全面。

三、意见与建议

一是加快推进垃圾、污水行业体制机制改革，进一步建立健全市场运行机制，促进提高运营效率。二是在深入研究垃圾不同处理环节特性的基础上，厘清政府、企业和社会各自应承担的责任，明确政府财政补贴和价格补偿的覆盖范围和目标定位。三是加强成本监审工作。国家层面出台垃圾成本监审办法，统一成本核算方法和口径，严格落实定期和动态成本监审机制，及时确定定价成本费用水平。四是推动信息化建设。对各职能部门所掌握数据进行整合，建立基础信息平台，改变数据零散现状，实现信息共享。五是加强成本研究工作，探索成本评价体系。加强社会性成本研究，探索建立成本评价体系。